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Changement constitutionnel : La volonté supposée du peuple est très souvent la volonté déguisée d’une minorité qui veut s’éterniser au pouvoir

Depuis plusieurs mois maintenant, il ya un débat qui fait rage entre Guinéens et auquel certains étrangers ont cru devoir s’inviter. C’est le cas de l’artiste ivoirien Tiken Jah Fakoly et le député malien Oumar Mariko. Ce débat est relatif au projet de changement de constitution porté notamment par le parti au pouvoir, ses militants et alliés, en plus de certains membres du Gouvernement et hauts cadres de l’Administration publique.

La question aurait été simple si l’on ne prêtait pas à ces derniers la volonté de passer par cette procédure pour contourner les intangibilités constitutionnelles prévues par l’article 154 de la Constitution et pour permettre ainsi au Président de la République de briguer un autre mandat.

De nombreux juristes et même des citoyens ordinaires affirment à juste raison qu’une Constitution n’est pas un texte sacré, un texte d’origine divine. Comme l’ont écrit Ibrahim David Salami et Diane O. Melone Gandonou, dans leur ouvrage “Droit constitutionnel et Institutions du Bénin“, « Face à une société en constante évolution, la Constitution ne peut rester figée au risque d’être dépassée. Aussi est-il de coutume, en cas de besoin, de procéder à des modifications de la Constitution ».

C’est la prise en compte de cette éventualité qui entraine la nécessité de procéder à des modifications  constitutionnelles. Cette modification s’appelle aussi révision.

C’est la preuve qu’aucune Constitution au monde ne prétend à l’immortalité ou l’immutabilité. En ce qui concerne la Constitution du 07 mai 2010, elle a pris en compte cette préoccupation en prévoyant dans son titre XVIII (de la révision constitutionnelle article 152), ce qui suit :

« L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République et aux députés.

Pour être pris en considération, le projet ou la proposition de révision est adopté par l’Assemblée Nationale à la majorité simple de ses membres. Il ne devient définitif qu’après avoir été approuvé par référendum.

Toutefois, le projet de révision n’est pas présenté au référendum lors que le Président de la République décide de la soumettre à la seule Assemblée Nationale. Dans ce cas, le Projet de révision est approuvé à la majorité des deux tiers des membres composant l’Assemblée Nationale. Il en est de même de la proposition de révision qui aura recueilli l’approbation du Président de la République. ».

Ainsi, la Constitution du 07 Mai 2010 prévoit non seulement le principe de la révision mais aussi la procédure de révision constitutionnelle.

Mais, en raison de l’intérêt particulier que chaque constituant accorde à un certain nombre de principes et de matières en raison des préoccupations propres d’un pays, de son passé et de ses réalités, il existe des dispositions insusceptibles de révision et que la doctrine appelle “les intangibilités constitutionnelles“.

Les intangibilités constitutionnelles portent sur la forme républicaine du Gouvernement en France (article 89 in fine de la constitution), sur la forme républicaine et la laïcité de l’Etat au Bénin (article 156 de la Constitution), sur la forme républicaine du Gouvernement et la laïcité de l’Etat en Côte d’Ivoire (178 de la constitution), sur la  forme républicaine de l’Etat au Sénégal (article 89 de la Constitution), sur la forme républicaine de l’État, le multipartisme, le principe de la séparation de l’État et de la religion au Niger (article 175 de la Constitution). La Constitution du Niger comporte une particularité par rapport à celles qu’on a citées en ce sens qu’elles indiquent que les dispositions des alinéas 1 et 2 de l’article 47 ne sont pas révisables non plus. Il s’agit des dispositions concernant le nombre et la durée de mandats présidentiels. Le même article 175 de la Constitution du Niger ajoute  qu’aucune procédure de révision du présent article n’est recevable. Autrement dit, l’article 175 qui fixe les intangibilités est lui-même intangible.

En ce qui concerne la Guinée, l’article 154 de la Constitution considère comme dispositions intangibles celles relatives à la forme républicaine de l’Etat, au principe de la laïcité, au principe de l’unicité de l’Etat, au principe de la séparation et de l’équilibre des pouvoirs, au pluralisme politique et syndical, au nombre et à la durée des mandats du Présent de la République.

L’intangibilité concernant le nombre et la durée des mandats du Président de la République constitue une nouveauté par rapport à la Constitution du 23 décembre 1991 qui ne prévoyait pas cette question.

Cela s’explique par les leçons tirées du référendum de 2001 qui a modifié les dispositions supprimant la limitation de la durée et du nombre des mandats présidentiels, instaurant ainsi de fait une présidence à vie.

Sur le bien-fondé ou non des intangibilités, les opinions divergent. Des observateurs et juristes pensent que c’est une « absurdité juridique » et une atteinte à la souveraineté du peuple. Mais c’est un autre débat.

Pour revenir au débat en cours, le pouvoir et ses partisans qui ambitionnaient de passer par une révision constitutionnelle pour permettre au Président de la République dont le deuxième et dernier mandat arrive à expiration en 2020, d’obtenir un mandat supplémentaire, semblent s’être butés aux dispositions de l’article 154 de la Constitution.

La solution qui semble avoir été trouvée en fin de compte est celle de passer par un changement de Constitution qui ferait ainsi passer la Guinée de la 3ème à la 4ème République. Mais ce qui est surtout important pour le pouvoir et ses soutiens, c’est que ce changement de Constitution permettrait de « remettre les compteurs à zéro » et de conférer au Président de la République la possibilité d’obtenir deux mandats supplémentaires si le principe de la limitation de  nombre de mandats présidentiels était maintenu dans la nouvelle Constitution.

La question est donc de savoir si le Président de la République peut juridiquement présenter dans les conditions actuelles une nouvelle Constitution à l’approbation du Peuple de Guinée.

Là-dessus, nombreux sont les Guinéens, juristes ou non juristes, qui se sont exprimés en faveur ou contre une initiative du Président de la République allant dans le sens d’un changement de Constitution. Pour les partisans du changement de Constitution, le Président de la République peut valablement faire adopter une nouvelle Constitution par voie référendaire et rien ne s’y oppose si on se réfère aux dispositions des articles 2, 51 et 152 de la Constitution. Dans le camp adverse, l’on suspecte le pouvoir et ses partisans de chercher à dévier la limitation du nombre et la durée des mandats présidentiels et de faire échec au principe de l’alternance politique sous le couvert d’un changement de Constitution.

C’est dans ce contexte que le Professeur Maurice Togba Zogbelemou, Agrégé des Facultés de Droit et Avocat au Barreau de Guinée, a fait publier ce qu’il a appelé une contribution sur le sujet. En raison de la dimension intellectuelle et universitaire de l’homme, cette contribution était vivement attendue.

L’objet principal de la présente réflexion qui est loin d’être un cours magistral ou un enseignement académique, est d’apporter quelques observations sur la position exprimée par Maître Maurice Togba Zogbelemou.

Il est important de souligner que sur bien des points, il n’est pas nécessaire de réagir dès lors que le Professeur Maurice Togba Zogbelemou n’a fait rappeler des principes classiques.

C’est pourquoi, la présente réaction portera dans un premier temps uniquement sur la possibilité pour le Président de la République de soumettre au référendum un projet de Constitution et sur la question fondamentale du référendum lui-même. D’autres publications suivront en cas de besoin.

  1. De la possibilité pour le Président de la République d’appeler à un référendum en vue l’adoption d’une nouvelle constitution.

Le professeur de droit affirme que le Président de la République, sur le fondement de l’article 51 de la Constitution, peut proposer aux citoyens un changement de constitution.

Il convient tout d’abord de rappeler les dispositions de l’article 51 ci-dessus visé, de tenter d’expliquer les arguments de Maître Maurice Togba Zogbelemou avant de présenter des objections à son argument.

  • Selon l’article 51 de la Constitution :

« Le Président de la République peut, après avoir consulté le Président de l’Assemblée Nationale, soumettre à référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur la promotion et la protection des libertés et des droits fondamentaux, ou l’action économique et sociale de l’Etat, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité.

Il doit, si l’Assemblée Nationale le demande par une résolution adoptée à la majorité des deux tiers des membres qui la composent, soumettre au référendum toute proposition de loi portant sur  l’organisation des pouvoirs publics ou concernant les libertés et les droits fondamentaux.

Avant de convoquer les électeurs par décret, le Président de la République recueille l’avis de la Cour Constitutionnelle sur la conformité du projet  ou de la proposition à la Constitution. En cas de non-conformité, il ne peut être procédé au référendum.

La Cour Constitutionnelle veille à la régularité des opérations de référendum. Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition, la loi ainsi adoptée est promulguée dans les conditions prévues à l’article 78. » .

  • Les arguments de Maître Maurice Togba Zogbelemou :

Selon Maître Maurice Togba Zogbelemou, lorsque l’article 51 de la Constitution indique que le Président de la République peut soumettre à référendum « tout projet de loi » sans préciser la nature la loi, il faut prendre le terme “loi“ dans son sens générique qui englobe à la fois la loi ordinaire, la loi organique et la loi constitutionnelle. Partant de là et comme la loi constitutionnelle peut désigner aussi la Constitution elle-même, il conclut que cet article 51 pourrait servir de base à un référendum en vue de l’adoption d’une nouvelle Constitution.

Cette argumentation a été reprise par Monsieur Demba Diaby, un autre juriste publiciste et ancien vice-doyen de la Faculté de droit de Sonfonia qui est aussi un disciple de Maître Maurice Togba Zogbelemou.

  • Les objections à l’argument de Maître Maurice Togba Zogbelemou :

Il faut relever tout d’abord que le référendum prévu à l’article 51, qui correspond à l’article 11 de la Constitution française, est un référendum législatif. C’est une technique qui consiste à adopter une loi par voie référendaire. En d’autres termes, le Président de la République choisit, pour faire adopter une loi, de se passer de la procédure législative habituelle à savoir le vote du texte par les députés pour le soumettre directement au peuple en vue de son adoption. A ce propos, le Général De Gaulle a parlé de citoyens « députés d’un jour » ou de « législateurs d’un jour ».

Le projet de loi visé à l’article 51 et susceptible d’être soumis au référendum est une loi ordinaire. Mais il peut s’agir aussi d’une loi organique puisque le texte parle d’organisation de pouvoirs publics, tel étant généralement l’objet d’une loi organique. En effet, une loi organique est celle qui définit les règles d’organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics et qui, de ce fait, précise et complète la Constitution.

Cette position est d’autant plus conforme à la lettre et à l’esprit de l’article 51 que l’alinéa 3 dudit article impose au Président de la République, avant de convoquer les électeurs par décret de recueillir l’avis de la Cour Constitutionnelle en vue d’un contrôle de conformité de projet ou de la proposition à la Constitution.

Cela signifie que l’expression « projet de loi » employée par l’article 51 ne peut pas concerner une loi constitutionnelle.

En effet, une loi constitutionnelle, même si elle peut désigner dans certains cas, la Constitution elle-même, est généralement comprise comme une loi de révision de la Constitution adoptée selon la procédure prévue par cette dernière. (Lexique des termes juridiques 2017-2018).

La question sera alors de savoir si selon la Constitution guinéenne, loi constitutionnelle signifie Constitution. La réponse à cette question semble être négative dans la mesure où la Constitution prévoit en son article 152 le principe et la procédure de la révision constitutionnelle. Toute loi intervenant dans ce cadre est forcément une loi constitutionnelle et soumise pour son adoption à la procédure édictée par cet article. C’est un texte exclusif.

Par ailleurs, l’article 51 de la Constitution ne peut pas viser la loi constitutionnelle ou la Constitution dès lors qu’il prévoit un contrôle de conformité du projet de loi ou de la proposition de loi à la Constitution. C’est difficile en effet de concevoir un contrôle de conformité d’un projet de loi constitutionnelle ou de Constitution à la Constitution puisqu’il s’agit  de changer de Constitution. Le contrôle de conformité s’exerce en principe sur une loi par rapport à une Constitution.

En prenant l’exemple de la France, si nous considérons que loi constitutionnelle signifie obligatoirement Constitution, on aboutirait à la conclusion qu’il y aurait autant de Constitutions que de lois constitutionnelles. Or, il existe plus d’une vingtaine de lois constitutionnelles en France qui ne sont en réalité que des textes de révision de la Constitution.

En 1962, il est arrivé en France que le Général De Gaulle utilise le référendum législatif (article 11 de la Constitution) au lieu d’un référendum constitutionnel (article 89 de la Constitution) pour procéder à une révision constitutionnelle. La révision concernait l’élection du Président de la République au suffrage universel direct.

Alors même qu’il ne s’agissait pas de présenter une nouvelle Constitution au Peuple français mais de procéder à une révision de la Constitution en vigueur, cette démarche du Général De Gaulle a été vivement critiquée et considérée comme contraire à l’esprit de l’article 11 de la Constitution française (article 51 de la Constitution guinéenne).

Ainsi, le domaine de référendum législatif est fixé par l’article 51 de la Constitution et celui du référendum constituant ou constitutionnel par l’article 152, étant préciser que ce texte ne parle que de révision constitutionnelle

En considération de ce qui vient d’être développé, on peut soutenir que l’article 51 ne peut servir de base à un référendum constituant.

  • Du recours au référendum de façon générale :

Selon l’article 2 alinéa 1er de la Constitution : «  La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ou par voie de référendum ».

Le référendum est défini comme un procédé de démocratie semi-direct par lequel le peuple collabore de la loi, qui ne devient parfaite qu’avec son consentement (Lexique des termes juridiques 2017-2018). Il est défini aussi comme une consultation par laquelle les citoyens sont appelés directement, par vote, sur une question ou sur un texte (Guide du Langage Juridique – LexisNexis).

Le référendum constitue véritablement l’un des moyens les plus sûrs et les plus fiables pour interroger les citoyens sur ce qu’ils veulent. C’est le meilleur moyen de prendre en compte la volonté populaire. Mais pour que le référendum réponde à ce caractère et atteigne ce but, il faut qu’il obéisse à un certains nombres de conditions.

D’une façon générale, il faut veiller à ce que la volonté du peuple ne soit pas altérée par un ensemble d’artifices pouvant affecter la sincérité du référendum.

L’organisation d’un référendum requiert un ensemble de dispositifs juridiques et institutionnels ainsi que des outils nécessaires à sa mise en œuvre. Au nombre de ces outils figure en bonne place le fichier des électeurs dont la sincérité et la fiabilité constituent un élément essentiel de la bonne tenue d’une consultation électorale ou référendaire.

L’un des débats qui agitent actuellement la classe politique et depuis toujours d’ailleurs, tourne autour du fichier électoral qui divise la classe politique guinéenne en dépit de l’implication des partenaires de la Guinée pour sortir de cette crise. Pendant que cette question n’est pas définitivement tranchée, Maître Maurice Togba Zogbelemou semble encourager à aller vers un référendum qui ne pourrait s’appuyer que sur ce fichier puisqu’il n’y en pas un autre.

L’organisation d’un référendum sur la base de ce fichier électoral qui n’a pas été expurgé de toutes ces imperfections ouvrirait la voie à un autre contentieux alors que le pays peine encore à résoudre celui qui résulte des élections communales du 04 février 2018 et risque de compromettre irrémédiablement le calendrier électoral ; ce qui serait une autre source de conflit.

Au-delà de cette situation, le référendum n’a jamais été un gage infaillible de démocratie. C’est pourquoi le professeur Zogbelemou, a lui-même écrit au sujet du reproche qui est fait à la Constitution actuelle de n’avoir pas été adoptée par voie  référendaire, que « l’expression du peuple par voie n’est pas forcément synonyme d’expression démocratique : les dictateurs ont aussi recours au référendum pour recouvrir leur régime d’un label de légalité et de légitimité. ». (Actualités Juridiques, Revue Ivoirienne d’informations juridiques et judiciaires N°77/2013).

L’histoire contemporaine de l’Afrique montre qu’aucun référendum n’a jamais été rejeté par le peuple. Toutes les consultations référendaires en Afrique ont connu une approbation massive pour ne pas dire quasi-unanime. Est-ce que cela signifie que les citoyens ont toujours voulu tout ce qui leur a été proposé ou donné son consentement sur tout ce qui lui a été soumis ? Le doute est permis.

Dans nos pays où les pratiques démocratiques ne sont pas toujours des meilleures et où l’esprit démocratique n’est pas forcément la boussole qui guide l’action et les décisions des gouvernants, la notion de référendum doit être appréciée avec circonspection.

En effet, la volonté ou les aspirations présentées comme celles du peuple sont très souvent celles de gouvernants qui utilisent l’outil référendaire pour dissimuler leurs ambitions personnelles.

En Guinée, le « Peuple souverain de Guinée » a adopté en 1990 une Loi fondamentale qui limitait à cinq ans la durée et à deux le nombre de mandats du Président de la République. Ce qui voulait dire que l’aspiration du Peuple de Guinée était à l’époque de rompre avec ce que certains appellent « les monarchies républicaines » ou encore la présidence à vie, pour instaurer le principe de l’alternance politique, ce, en tenant compte des vingt-quatre années de présidence Sékou Touré.

Mais curieusement, le même Peuple de Guinée a fait un revirement spectaculaire en 2001 en procédant à la modification de la Loi fondamentale. Cette modification avait pour but de porter la durée du mandat du Président de la République de 5 à 7 ans et de faire disparaitre le principe de limitation du nombre de mandat. En quelque sorte, le Peuple de Guinée restaurait en 2001 ce qu’il avait rejeté en 1990.

Certains hommes politiques font l’objet actuellement de critiques pour avoir été à des degrés divers les artisans de la révision constitutionnelle de 2001 alors qu’ils n’avaient fait que proposer une telle révision au peuple qui était en droit de l’approuver ou de la rejeter.

Pourquoi remettre en cause la volonté du peuple exprimée à travers la modification constitutionnelle de 2001 si on était sûr que c’est lui-même qui s’était prononcé par voie référendaire ?

Ce rappel historique permet tout simplement d’attirer l’attention encore une fois sur une réalité : la volonté supposée du peuple est très souvent la volonté déguisée d’une minorité dont les préoccupations sont souvent très éloignées de celles de ce peuple.

CONCLUSION

Il serait illogique d’affirmer qu’une nouvelle Constitution ne peut pas être soumise au référendum en dehors des hypothèses classiques de naissance d’un nouvel Etat, d’un changement de régime à la suite d’une révolution ou d’un coup d’Etat ou une crise institutionnelle grave. Mais encore faut-il trouver un fondement sérieux et susceptible d’entrainer l’adhésion de toutes les composantes de la nation, pour pouvoir procéder à l’établissement d’une nouvelle Constitution. Il se trouve aujourd’hui que tous les griefs essentiels qui sont fait à la Constitution du 07 mai 2010 peuvent être pris en compte sous la forme d’une révision constitutionnelle même s’il faut par la suite soumettre l’ensemble de la Constitution à un référendum. Le nombre élevé de texte à réviser ne constitue nullement un obstacle à cette procédure. Une révision peut porter sur plus de la moitié des dispositions d’une Constitution.

En tout état de cause, la base juridique invoquée par les partisans d’un changement de constitution en l’occurrence les dispositions de l’article 51 de la Constitution est inappropriée.

Par Koly Souaré, juriste

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